¿Se trasladará el eje de poder hacia los países del sur en la UE post Brexit?

El binomio franco-alemán ha ejercido tradicionalmente de motor de la construcción europea, si bien, a menudo, este tándem ha sido compensado por la influencia ejercida por el Reino Unido. ¿Qué nuevas dinámicas de poder pueden surgir entre los Estados miembro con la salida británica del tablero? ¿Auguran las recientes iniciativas lideradas conjuntamente por Francia, Alemania, Italia y España (cumbres informales, propuestas para una economía digital) la aparición de un novedoso cuarteto? ¿Estará más alineado este nuevo eje de poder con los intereses y preocupaciones sureños?

Uno de los aspectos más obviados del impacto del Brexit es la redistribución de poder entre los Estados miembro de la Unión Europea, consecuencia inevitable del mutis de los británicos. Aunque el Reino Unido no fuera un miembro fundador de la UE, desde su adhesión en 1973 ha obrado un papel clave en la dirección tomada por el conjunto de la Unión.

Las buenas relaciones entre Francia y Alemania han sido históricamente la condición sine qua non de la construcción europea. Habiendo perdido millones de ciudadanos en las tres últimas guerras que los enfrentaron (la de 1870, la Primera y la Segunda Guerra Mundial), el único modo de alcanzar una paz duradera entre estos enemigos tradicionales ha sido el de convertirse en estrechos colaboradores. Los padres fundadores de la UE pensaron que la paz solo sería posible si se forjaban sólidos lazos económicos entre estos dos países. De esta manera, se decidió unir los mercados francés y alemán del carbón y el acero, imprescindibles para las industrias del armamento. Aunque Italia y el Benelux también firmaron el tratado fundacional (1951) de lo que más tarde se convertiría en la UE, es cierto que Francia y Alemania han ejercido desde entonces un papel de liderazgo en la construcción europea, no solo por la necesidad de fraguar la paz entre ellos, sino también por su mayor peso en términos de tamaño físico, poblacional y preponderancia económica en la Europa occidental continental.

Desde la adhesión del Reino Unido en 1973, éste ha desempeñado un rol de intermediario entre las distintas prioridades políticas promovidas por Francia y Alemania. En la Unión post Brexit, ¿qué país(es), junto con Francia, ejercerán de contrapoder a Alemania y asegurarán la defensa de Europa? En la Unión post Brexit, ¿qué país(es) apoyarán a Alemania en la promoción del libre mercado y la ortodoxia financiera? ¿Surgirán nuevas alianzas basadas en nuevas prioridades?

Estado de la Unión en 2017

La marcha del Reino Unido deja un espacio que llenar. Pocos son los países de su envergadura en términos de población, poder económico e influencia geopolítica. La actual batalla por formar gobierno en Alemania suma otro vacío –temporal– que llenar al mismo tiempo. En términos de población, solo Italia pertenece a la categoría de los Estados con más de 60 millones de habitantes. España y Polonia siguen al pelotón de cabeza con 47 y 39 millones respectivamente, mientras que el resto de los Estados de la Unión presentan cifras significativamente menores. El Brexit abre, pues, una ventana de oportunidad a los países del sur y, sobre todo, a los más grandes después de Francia –Italia y España– para asumir más poder a nivel comunitario. Francia está en la mejor posición para liderar una alianza semejante, dadas su población, la talla de su economía y su influencia internacional. Además presenta la particularidad de ser un país que aúna características del norte y del sur por su cultura, geografía y economía, lo que la da la oportunidad de erigirse en generador de consensos entre el Norte y el Sur de Europa. En cualquier caso, necesitaría del apoyo de otros Estados grandes como Italia o España para hacer avanzar prioridades distintas de las alemanas.

Tras la marcha del Reino Unido, los países del sur no solo ganarán peso en términos de tamaño y representatividad, sino que su población representará casi la mitad de la Unión. Sin el Reino Unido, las poblaciones de Francia, Italia, España, Grecia, Portugal, Croacia, Chipre y Malta equivaldrán al 45% de la población total de la UE. Las más recientes iniciativas muestran señales de una alianza emergente entre Francia, Alemania, Italia y España. Durante la presidencia del francés François Hollande se empezaron a organizar cumbres informales de los cuatro grandes Estados tras anunciarse el Brexit. Hace poco, esta alianza ha promovido propuestas concretas como la de introducir tasas a la economía digital, casi impensables con un Reino Unido fuerte a nivel europeo.

En cuanto a la eurozona, los Estados que ya han adoptado el euro –los países del sur–, son todavía más prevalentes, ya que Reino Unido nunca llegó a adoptar la moneda común, como tampoco lo hicieron Suecia y Dinamarca. En los últimos años, el liderazgo de este grupo también se ha escorado hacia el sur, con el francés Pierre Moscovici de Comisario de asuntos económicos y financieros, el italiano Mario Draghi como presidente del BCE o el recientemente elegido portugués Mário Centeno como nuevo presidente del Eurogrupo, el grupo de ministros de economía de los países de la eurozona. Aunque en un principio podría parecer que la presencia de dichos representantes en estos puestos indicaría un cambio de perspectiva de las políticas del euro hacia el sur, la realidad es que todos estos cargos están muy vinculados a la obligación de implementar las reglas de disciplina fiscal de los tratados, por lo que tienen poco margen de maniobra.

Sin el Reino Unido, las poblaciones de Francia, Italia, España, Grecia, Portugal, Croacia, Chipre y Malta equivaldrán al 45% de la población total de la UE.

¿Hacia una alianza de los países del sur?

Si bien la demanda de una mayor representación de los intereses del sur a escala europea es democráticamente legítima, estos quizá no hayan sido bien representados hasta la fecha. Los motivos son varios. Por un lado, el eje franco-alemán deja poco espacio para los demás. Salvo en los casos de Francia e Italia, los demás países del sur se han unido a la UE en fases posteriores de ampliación tras haber experimentado largas dictaduras y con niveles de riqueza económica menores al de los miembros fundadores. Además, la crisis de la eurozona ha debilitado el potencial de liderazgo europeo de los Estados del sur al combinar sus economías un alto endeudamiento y tasas elevadas de paro. Sin embargo, la recuperación económica y el hueco que dejará la ausencia del Reino Unido tras el Brexit brindan a estos países de acervo cultural y situación económica similares la oportunidad de dar un paso adelante en la escena comunitaria.

Los Estados del sur presentan rasgos comunes. Comparten raíces culturales y un cierto estilo de vida reconocido mundialmente. Sus economías gozan de fuerzas análogas: turismo, industria cultural y creativa, agricultura, sector marítimo; todas ellas áreas que crean trabajo a nivel local en estos tiempos de deslocalización del empleo industrial europeo hacia países con menores costes laborales. Asimismo, comparten una situación estratégica a las puertas de África y por ello son, a menudo, pasarela de llegada de inmigrantes desde el continente africano. La crisis de los refugiados está ejerciendo mucha presión sobre la capacidad de la UE de aportar soluciones y representa el paradigma de las dificultades de Europa para alcanzar acuerdos sobre temas complejos. El papel de los Estados del sur es clave para superar la división de opiniones con los países de Europa central y oriental sobre la redistribución de refugiados y supone una oportunidad de liderar las soluciones futuras de la UE en materia de inmigración.

Dicho esto, históricamente estos países han demostrado dificultades para cooperar en torno a intereses comunes dentro de la Unión. Diferencias de enfoque y la creencia de que es mejor defender intereses cada uno por su lado les han impedido aprovechar sinergias. A esto se añade que no es un bloque monolítico: Portugal presenta tendencias atlantistas y mayor cercanía al Reino Unido que a los países mediterráneos; Croacia tiene raíces eslavas, Grecia es ortodoxa; y hasta hay quien duda de que Francia pueda considerarse un país del sur.

Construir una alianza entre muchos Estados parece difícil, mientras que una unión entre un grupo más pequeño es quizás más asequible. Precisamente, un estudio de ECFR  acerca de las relaciones entre los Estados miembros más grandes de la UE muestra que los lazos más sólidos se dan en el llamado Club Med –Francia, Italia y España–, lazos que se han visto reforzados desde el anuncio del Brexit.

No obstante, nadie sabe si la futura dinámica de poder en la UE reflejará o no una concentración de influencia en un grupo reducido de países como ha resultado con el eje franco-alemán. Con el Reino Unido fuera, los países nórdicos, más pequeños, pierden un aliado clave para influir en el futuro de la Unión, sobre todo Suecia y Dinamarca que no están en la eurozona. ¿Qué nuevas estrategias desarrollarán estos Estados para mantener su ascendencia? Por otro lado, ¿desplegarán los Estados de Europa central y oriental su propia estrategia de influencia? El llamado grupo de Visegrado (Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia) es un ejemplo de partenariado exitoso en la promoción de intereses comunes a escala comunitaria. En un momento en que la sostenibilidad del modelo basado en el liderazgo de unos pocos Estados está en entredicho, los países que históricamente no han gozado de una voz fuerte en las negociaciones comunitarias podrían ahora articular liderazgos multipolares de diferentes Estados miembros, equilibrándose unos a otros.

Hay dos hitos en los próximos años que serán decisivos para el éxito o fracaso de estas alianzas: las negociaciones del futuro marco financiero de la UE y las elecciones europeas. En 2018 la Comisión Europea deberá presentar la nueva propuesta para el presupuesto y programas 2021-2027, incluyendo la PAC y los Fondos Estructurales. Un posible escollo para algunos países del sur de cara a esta reforma puede ser asumir pasar de ser beneficiarios netos de los fondos de la UE a contribuyentes netos al presupuestario europeo. En cuanto a las elecciones europeas de 2019, Francia, Italia y España han anunciado de forma conjunta su voluntad de sustituir a los eurodiputados de Reino Unido por representantes que serían elegidos por primera vez mediante listas transnacionales. He aquí otro posible punto de inflexión para las dinámicas de poder de la UE.

Artículo originalmente escrito para Esglobal.org

¿Quieres saber más? Consulta las conclusiones de la jornada que celebramos el pasado 13 de noviembre sobre este mismo tema.