Visión política de un jurista: Dos meses de estado de alarma, también para la política

Recientemente se han cumplido dos meses desde que el pasado 14 de marzo el Consejo de Ministros aprobara el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Desde entonces son muchos los acontecimientos acaecidos en el plano político, que en muchas ocasiones han venido acompañados de un debate jurídico. Este documento constituye una reflexión sobre los mismos.

Política y consenso

Ya de por sí la propia declaración del estado de alarma suponía un acontecimiento histórico. Era la segunda vez en más de cuarenta años con la Constitución Española que un gobierno se veía abocado a una declaración de esta naturaleza, la primera vez que quien lo aprobaba era un gobierno de coalición, la primera que respondía al fenómeno de una pandemia, y la primera vez que se ha extendido hasta dos meses y con una potencial extensión todavía sin determinar.

En ese mismo ámbito lo más relevante es la progresiva disminución de los apoyos que el Gobierno ha ido obteniendo a las sucesivas prórrogas y que plantean todo un reto de cara a poder mantener este estado durante todo el Plan de transición hacia una nueva normalidad.

Fuente: POLIRAMA (powered by Vinces)

Algunas lecturas políticas de los últimos días pueden tener interés. Una comparación de las votaciones del pasado 7 de enero (investidura de Pedro Sánchez) y del 6 de mayo (cuarta prórroga del estado de alarma invita a la reflexión sobre lo incierto de nuestra política:

Fuente: POLIRAMA (powered by Vinces)

El siguiente capítulo se escribirá la semana del 18 de mayo, cuando previsiblemente el Gobierno lleve una solicitud de autorización al Congreso para una nueva prórroga. No será el último reto del año. Antes del 30 de septiembre el Gobierno deberá llevar a las Cortes Generales su proyecto de presupuestos para 2021. Y probablemente será uno de los momentos más difíciles en términos económicos, sociales y políticos.

Política y legalidad

El estado de alarma es uno de los denominados estados excepcionales y como tal, trae causa de una situación excepcional (en este caso una pandemia) y genera situaciones de excepcionalidad (las medidas de confinamiento son el principal exponente que se está viviendo). Esto también tiene su proyección en el ámbito jurídico y en concreto pensemos cuatro aspectos:

• Los reales decretos que ha aprobado el Consejo de Ministros, a pesar de su denominación, no son reglamentos. Como dijo el Tribunal Constitucional en 2016, se está ante una norma con rango o valor de ley, por cuanto establece una legalidad excepcional que desplaza durante el estado de alarma la legalidad ordinaria en vigor.
• Reales decretos leyes. Ahora sí. Se ha denunciado durante años el uso y abuso del real decreto ley, así como la aquiescencia del Tribunal Constitucional respecto de este. Ahora bien, si hay algo que puede justificar la urgente y extraordinaria necesidad, son medidas de esta naturaleza. Se han aprobado desde la declaración del estado de alarma trece reales decretos leyes (si se incluyen los aprobados en el Consejo de Ministros del 10 de marzo y en el del 12 de marzo). Solo tres apreciaciones: los reales decretos leyes, por su propia configuración, deben ceñirse exclusivamente a lo urgente y necesario; la publicidad forma parte del ciclo de vida de las normas y la experiencia vivida con la publicación in extremis en el BOE del referido al permiso retribuido recuperable no es el mejor ejemplo; y los reales decretos leyes no están exentos del cumplimiento de la seguridad jurídica, por lo que se deben evitar modificaciones sucesivas y en un corto plazo de tiempo como las referidas al plazo de vigencia de la preferencia por el trabajo a distancia o del ahora denominado Plan MECUIDA (adoptado el 17 de marzo, introducido importante matiz el 31 de marzo y prorrogado el 21 de abril).

Fuente: POLIRAMA (powered by Vinces)

• La adecuación del estado de alarma y necesidad o no del mismo. Excedería con mucho las posibilidades de este documento. La reflexión general que cabe realizar es que a veces los instrumentos jurídicos no se ajustan como un guante a lo que la realidad exige. Basta el método socrático para comprobarlo ¿es una pandemia causa justificativa de la declaración del estado de alarma? Sí ¿Para qué supuestos está pensado un estado de excepción? Para supuestos relacionados con el orden público ¿Se puede limitar o condicionar la circulación? Sí ¿Cabe la suspensión de derechos bajo el estado de alarma? No ¿Es “normal” la duración prolongada de un estado excepcional? Por su propia naturaleza no debería serlo. ¿Caben alternativas? Algunos juristas así lo afirman, y así parece haberlo plasmado el Partido Popular el pasado martes. No obstante, más allá del entramado jurídico que se plantea, este plan que presentó el principal partido de la oposición exige de decretos y modificaciones de normativa orgánica que, al menos hasta su aprobación, implicaría inevitablemente el mantenimiento de la situación actual.
• Las órdenes de las autoridades delegadas competentes se han convertido en la fuente del Derecho por excelencia, ordenadora no solo de la crisis sanitaria, sino también de los tiempos y los parámetros de la actividad económica y social; esto es, de los elementos fundamentales de la vida de los ciudadanos. En el BOE se han visto órdenes que determinaban aspectos extraordinariamente relevantes: restablecimiento de fronteras terrestres, aéreas y marítimas; periodos de cuarentena; limitaciones a los viajes procedentes de terceros países; medidas organizativas en la actividad económica; mecanismos de vigilancia epidemiológica; obligaciones de información y un larguísimo etcétera que suponen un reto para los comités de dirección de las grandes empresas, para el trabajador autónomo, para el pequeño negocio, para el común de los ciudadanos e incluso para el más avezado de los juristas. El BOE convertido más que nunca en un best seller. Un ruego más que necesario: seguridad jurídica y publicidad en tiempo de las normas. A ser posible se debe evitar publicar varios boletines en un mismo día.

Política y territorio

Si algo ha reactivado esta crisis es el diálogo interinstitucional y eso es un dato muy positivo. Dos son los principales exponentes:

• Por un lado, la celebración semanal de un órgano tradicionalmente olvidado, la Conferencia de Presidentes. Se trata de un órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas formado por los máximos representantes de las mismas.
• Por otro, la Federación Española de Municipios y Provincias, que es una asociación constituida por los Municipios, Islas, Provincias y otros Entes Locales que voluntariamente decidan integrarse en ella para la promoción y defensa de sus intereses comunes.

Ambas están jugando un papel clave cuya importancia además va a ser inversamente proporcional al proceso de desarrollo de desescalada. Cuanto más vaya avanzando, mayor importancia van a adquirir las administraciones más cercanas.

Una última reflexión en este punto: País Vasco y Galicia con elecciones todavía aplazadas. Cataluña, el gran fenómeno de tensión política de los últimos años en España, no está en el debate. ¿Volverá en los mismos términos o se adaptará a la “nueva normalidad”?

Política y parlamento

En estos dos meses se puede decir que el Parlamento, o más bien el Congreso de los Diputados, ha vivido en una activa excepcionalidad. Tras una fase inicial de suspensión de la actividad parlamentaria, el Congreso ha vuelto a ser activo, pero su trabajo ha estado centrado en la excepcionalidad.  Algunos datos que lo acreditan:

Fuente: POLIRAMA (powered by Vinces)

Fuente: POLIRAMA (powered by Vinces)

Como nota a destacar de estos datos, fundamentalmente dos:

• La institucionalización del debate político sobre la crisis del COVID-19 y del control del Gobierno a través de la Comisión de Sanidad y Consumo.
• La constitución de la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica como órgano para la recepción de propuestas, la celebración de debates y la elaboración de conclusiones sobre las medidas a adoptar para la reconstrucción económica y social, como consecuencia de la crisis del COVID-19. La reedición de los Pactos de la Moncloa ya no forma parte de la comunicación política.

Política y programa de gobierno

El 30 de diciembre el Presidente del Gobierno en funciones y Secretario General del PSOE, Pedro Sánchez; y el líder de Unidas Podemos, Pablo Iglesias, presentaban un documento de cincuenta páginas en el que se detallaba lo que el propio texto calificaba como de “contenido programático del preacuerdo alcanzado entre el PSOE y Unidas Podemos para conformar un Gobierno progresista de coalición”. Tras los primeros Consejos de Ministros, pasados por cierto de los viernes a los martes, se llevaban a cabo importantes anuncios de naturaleza fiscal (continuidad con figuras impositivas como las de los servicios fiscales), medioambientales y energéticos (bajo el paraguas de la denominada Declaración ante la Emergencia Climática y Ambiental en España) o de contenido sectorial (para hacer frente a la crisis del campo que estalló a principios de año), entre muchos otros.

A mediados de marzo los planes de actuación se vieron, de momento, aplazados; y no por falta de actividad sino de prioridades. Además del Consejo de Ministros que adoptaba el Real Decreto de proclamación del estado de alarma, se han celebrado otros trece Consejos de Ministros y, sin perjuicio de algunas medidas de gestión ordinaria, el foco principal y mayoritario ha estado centrado en el COVID-19. Sin duda la tramitación de medidas de naturaleza ordinaria serán un síntoma de la vuelta a la “nueva normalidad”. Uno de los botones de muestra de vuelta a la normalidad será, sin duda, el orden del día de los Consejos de Ministros y concretamente cuando forme parte de los mismos alguna de las medidas y proyectos que fueron anunciados hace cuatro meses. Eso sí, de los presupuestos para 2020 ya no cabe hablar. Los de 2021, el siguiente gran reto político y parlamentario para el gobierno.

Política y sociedad

El último elemento y quizá el más importante. Si hay algún concepto que ha cobrado actualidad en estos dos últimos meses es el de la colaboración público-privada, sea como necesidad o como realidad, que cada uno valore. Lo que sí es cierto es que la Política no es sino la ciencia del bien común, el Derecho un mecanismo de ordenación de la Sociedad y la Sociedad en sí misma el verdadero motor de cualquier Estado. El estado de alarma ha conllevado, mejor o peor, el momento de mayor interacción entre la política y la sociedad. En este caso su separación del estado de alarma no va a venir marcada por el alejamiento entre uno y otro, por la vuelta de la desconfianza; sino al revés, por la necesidad mutua, la apertura de miras, el diálogo constructivo y las decisiones consensuadas. Más que nunca la política no se va a poder hacer sin escuchar a la sociedad, sin la necesaria legitimidad social.ç

Jorge Villarino / Director de Regulación en Vinces